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浙江大学民办教育研究中心主任吴华:希望多研究配套政策
作者:  来源:云南省民办教育协会  发布时间:2016/8/9 15:29:22
 

 

浙江大学民办教育研究中心主任吴华:希望多研究配套政策

 教育法修订后,民促法选择怎样的分类标准、方案,营利性民办学校的出现都将成为一种社会现实,也必将触发政府相关部门形成按营利性和非营利性对民办学校进行分类管理的实践规范。因此,继续争议分类标准已没有什么实践价值,不利于民办教育转型升级,而需尽快转向对更为急迫的政策议题的讨论。


●补偿方案

 全国人大常委会在对民促法修正案(二次审议稿)的说明中指出对修正案施行前设立的民办学校给予合理补偿,这对于保证民办学校分类管理改革平稳进行很重要。但是,目前人们在谈及分类管理时常常忽略了营非分类对于现存民办学校和新设民办学校之间的重要区别,造成对现存民办学校剥夺财产权利的假象,极易在民办学校举办者中间造成恐慌情绪。此外,学界也很少有关于补偿方案的讨论,人们也常常混淆了补偿权利界定与实现补偿支付之间的差别,没有认识到人大常委会在上述说明中提及的“一次性补偿”只是补偿实现的一种方式,在法理上并不排斥补偿实现的其他方式,比如,根据我们在浙江省的调查,超过半数的举办者更希望分期实现补偿而不是在终止办学时进行一次性补偿;对于补偿方案设计,民促法修正案二次审议稿也只是提出了“考虑出资人原始出资、办学效益和合理回报等因素”的原则性规定,迫切需要学界和政府决策部门就具体补偿方案开展对策研究与实践探索。


●优惠政策

 分类管理实施后,政府加大对非营利性民办学校的政策扶持已经形成共识,特别是《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》首次在国家层面将义务教育阶段的民办学校纳入公共财政保障范畴,当前对民办教育存在明显政策歧视的公办学校财政正在转向公共教育财政,对民办教育建立基于学生人数的普遍资助制度已经可以预期。但是,各地对此政策的执行力度差距巨大,有些地方的民办学校根本不知道国家有此政策。在国家层面,以2013年《全国教育经费统计年鉴》公布的数据为例,当年各级各类民办学校在校生人数占全国教育总人口的比例约17%,但获取的公共财政资助不到国家财政性教育经费总额的1%,说明我们在认识上和对策上都还有许多问题迫切需要研究解决。


 一个更为尖锐的问题是,实施分类管理后,对于营利性民办学校是否应该提供政策优惠在政学两界存在严重分歧。反对者认为,举办者选择营利性民办学校相当于办企业,无论是财政资助还是税收减免都是政府给举办者送钱,不符合公共财政的使用原则,而且在美日等西方国家的私立教育政策中也没有这样的先例。但相关研究表明,对于营利性民办学校而言,如果没有任何税收优惠政策,办学成本与目前相比将会大幅上升30%以上或利润下降50%,从而大大抑制民间资本投资教育特别是学历教育的热情,国家吸引民间资本加大教育投资力度和通过全球资本市场整合全球优质教育资源的战略意图就会受挫。换一种视角,即便对营利性民办学校实施全面的免税政策,由此产生的对公共财政的收益杠杆也将超过17倍,即对营利性民办学校少收1元税,相当于节约公共财政支出17元。至于人们担心公共利益进了私人腰包的疑虑,我只想指出下面的普遍事实:政府为了实施国家发展战略而对任何产业提供的税收减免政策,其实做的就是同一件事———让政府的钱进私人的腰包,为什么其他产业获得税收优惠就被认为天经地义,同样的政策用于民办教育怎么就变成大逆不道了呢?


●准入口径

 也就是营利性民办学校对哪些层次的民办教育开放。相对于前面两个问题,这个问题讨论得更少,其原因不是社会不关注或不关心,而是我们的公共政策设计与制定还是停留在部门立法的管理思维模式中,不符合推进国家教育治理体系和治理能力现代化的战略要求。就产业政策而言,准入规制是对市场结构、市场行为和市场绩效影响最大的政府规制行为,在一定程度上类似于设立行政许可,是体现公共治理最重要的政策议题。关于营利性民办学校准入规制,政府目前既没有建立公共政策议题听取公众意见,也没有披露任何政策导向信息,给市场主体的投资决策带来很大困扰和政策风险。


 民间流传的准入方案,有限制义务教育阶段民办学校的,有限制高等教育阶段民办学校的,还有其他一些传言。根据立法法第八十条,行政许可法第十六、十七条等相关规定,除非在民促法修正案中增加相关内容,或者通过修改《民办教育促进法实施条例》明确准入限制,部门规章无权作出限制公民或法人办学权利的规定。也就是说,在上述法律前提成立之前,无论是在义务教育阶段还是高等教育阶段的民办学校,限制其举办营利性民办学校的部门规章都是不合法的。那么,在规范意义上,对营利性民办学校的准入规制是否应该有层次或类型限制呢?先看义务教育阶段,问题的关键是学生接受义务教育的权利能否得到保障,这些在义务教育法中都有明确规定,因此,只要民办学校履行法律规定,至于学校是营利性还是非营利性又有什么关系呢?而且随着义务教育阶段民办学校的增加,适龄儿童、少年的教育选择权得到进一步扩张,同时,公办学校学生也获得了更多的公共教育资源,是一个典型的“帕累托改进”过程,所以,完全没有必要进行限制。对高等教育阶段营利性民办学校准入限制的分析逻辑是一样的。


 民法总则(草案)中关于法人制度整体架构选择了营利性与非营利性的顶层设计,且分类标准也与民促法二次审议稿规定一致,这对坚持“两分法”修订路线无疑是一个关键性信息和重要法源。结合前面所讨论的问题,我想再次强调,现在继续讨论分类标准对于修法已没有任何实践意义,徒然增加政策环境的不确定性,得不偿失。我们更应该关注补偿方案、优惠政策和准入口径等,国家和地方民办教育协会应该主动开展相关调研和组织专题研究,为国家政策选择提供更加广泛的民意基础和更加合理的政策方案。

 


 
 
 
 
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